英国土地强制征购与补偿制度及对我国的启示

在世界各国的经济发展和城镇化建设中，土地作为生产要素被赋予了重大的历史使命。一个国家经济社会的发展离不开土地征收，而征地补偿制度健全与否又影响到建设工程项目的顺利推进实施。英国土地征收与补偿制度有着上千年历史，已经形成了相当完备的法律体系和具体的鲜明特点。英国在实体立法和程序立法上的强制征用和补偿倾全力维护被征购者的权益，同时也要平衡国家和机构的利益。英国是典型的土地私有制国家，规划管控体系表现得较为突出，政府或公共机构依照规划许可的项目建设需经过强制征购的方式来获得土地，以政府干预与市场经济相结合的方式进行征收补偿。这方面与我国的土地征用制度较为相似，英国在土地强制征购和补偿制度制定的原则和思路框架等许多方面形成的经验和做法，对完善我国相应征收补偿体系，增强制度的可操作性、实效性具有一些借鉴价值。

1 英国土地制度概况

英国是典型的土地私有制国家，自1066年以来全部土地在法律上都归英国女王（国家）所有，但实际上英国90%以上的土地为私人或法人所有，土地持有者享有土地和土地上依附的财产（如建筑物）权利，对土地拥有继承或终身保有的永久业权，除公共利益需要外，任何人不得命令其交出财产[1]。政府和公共部门占有的土地仅为很小的一部分。在所有权基础上可衍生使用权，土地持有人和使用权人针对权益事先签订协议约定权利和义务，使用权人的权益会受到法律严格的保护，使用权人可将土地向有意向的人出租经营，使用权到期前土地持有人无权随意干涉。

英国现代土地利用制度起始于1909年，1925年《财产法》构成了英国现代土地法的基础。按照《财产法》规定，由所有权衍生出使用权，土地持有人和使用权人通过缔结契约明确双方权益，在租赁期（leasehold）内，所有权人不能随意更改土地权利和约定内容。按照1947年的《城镇与乡村规划法案》的条文规定，私有土地所有权归私人所有，开发权归国家所有，即所有私有土地持有者只是传统意义上的所有权的权利人，而开发权由国家进行限制。法律中，这些土地保有权的拥有者称为土地持有人或租借人，土地持有人所保有的土地权利的总和，叫做地产权。地产权有两种形式：一种是自由保有的地产权（freehold estates)，又称永业权，主要有三类，即无限制的单纯地产权、限制继承的地产权和终身地产权。自由保有权为保有权人永久所有，一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础确定。另一种是租用保有地产权（1easehold estates)[2]，即租业权，土地权能能够进行自由流转，它是有一定期限的地产权，大部分依协议而产生。租用保有权有125年、40年、20年、10年等年限，甚至有的开发商获得土地所有权后，房地产开发使用年限达到999年，并通过合同或协议确定土地权利和内容，而且在租赁期内，确定的土地权利和内容不能随意更改，自由保有权人不能随意干涉。在征地补偿过程中，法律规定除了要补偿土地持有者外，还包括对承租人租赁权和其他占有者标的物上的一切损失的补偿。

2 英国土地强制征购制度及内涵

2.1 强制征购制度

世界上任何国家和地区为公共利益的项目设施建设均毫无例外地涉及到对土地征用占有问题[3]。强制征购（compulsory acquisition）作为政府行使公权力的一种方式，源于公共利益而排除所有者（owner）的自由意愿权强制实现土地的占有，强制征购责任主体不单限于公共机构，私人企业（公司）也可获得授权。其实英国从10世纪开始就已存在对私人土地征收的先例，在土地私有制实施过程中会存在一种可能情况：为了公共利益进行铁路、机场以及必要的运河、河道等排水设施规划，这些规划可使行政区域之间顺畅串联起来，规划实施过程中不可避免地占用全部或部分私人土地，政府可以通过强制征用的方式来获得某些私人或法人土地的所有权。

英国议会专门通过法律程序控制，为强制征收提供必要的正当权力保障。以1845年的《土地条款统一法》（The Land Clauses Consolidation Act 1845）的颁布为标志，该法使强制购买土地的程序有了法律依据，同时也对征购补偿作出了具体的规定，提出征地可以以协议购买方式进行。根据法令在设立的强制征购机构需获得法定授权，事先通过土地持有者与征购方之间的购买土地协商交流，然后再按程序办理前期土地征购的一系列手续，没有强制购买权而征用土地是不合法、无效的。1946年的《土地获得（授权程序）法》、1965年的《强制购买法》、1981年的《土地取得法》、1990年的《城乡规划法》、2004年的《规划和强制购买法》等均对强制购买的诸多认定环节作出了详细规定，规范了强制购买的程序、补偿以及其他会出现在土地持有人和征购机构之间的问题[4]，这也是涉及强制征收土地方面内容的最核心、最规范的法律条文。发展到现在英国有关征地的法律和制度安排也已较健全。依照相关法律经国务大臣授权，在郡、区（地方）政府所管辖范围内为了当地经济发展、社会就业、环境改善等需要进行恰宜的土地开发，均可实施强制征购土地的行为。

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